面對人口老齡化，黨的二十屆三中全會提出，“完善發展養老事業和養老產業政策機制。發展銀發經濟，創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位”。這無疑將利好養老服務行業的發展前景，這也是最近一段時間很多地方醞釀開發新一輪養老項目的原因。

值得注意的是，養老服務是一個很寬泛的概念。從形式來說，有機構服務和居家、社區服務之分；從內容來看，有促進社會參與和心理健康的文娛康樂類，有應對體弱和失能老人需要的康復和照護類，還有提升生活品質的各種旅游康養類等；從服務對象看，有普通的城鎮退休職工和農村老人，也有以企業高管等為代表的高收入群體。究竟應該聚焦哪個群體，以何種形式提供哪些服務，應是地方政府在實操層面需要以長遠視角考慮的問題。

畢竟，過去十幾年的養老服務發展，有很多成功經驗但也遇到了一些問題。這些年來，從提出“9073”（即90%老年人居家養老，7%的老年人社區養老，3%左右老年人機構養老）的模式開始，全國各地改造新建了一大批養老院，尤其是金融機構和地產集團投資的中高端養老院，在一線城市和省會城市如雨后春筍發展起來，機構床位的增速近年來顯著攀升。這個發展的成就在于，十年前很多城市的“一床難求”現象，現在已經得到了很好的緩解，有床位需要的老年人選擇變多了。不過，當中的問題也同時出現了，那便是一些城市的機構床位入住率偏低——有的城市該比例甚至不足50%。

筆者長期研究養老服務，一些從事該領域工作的基層干部慨嘆，有些家屬難以為家中的失能老人找到負擔得起的床位。其中原因是，很多由金融機構或地產企業新建的養老院瞄準的都是高端群體，主要接收的也是自理老人。一部分失能失智的退休職工和農村老人，仍然需要依靠家人照顧——他們的家人需要在工作糊口與照顧老人之間來回奔走。

由是觀之，中央提出“完善發展養老事業和養老產業政策機制”，很準確地擊中了當前一些核心難題。從經濟學的角度看，在養老產業中以市場機制來引導資源配置，如果廣大退休職工與農村老人有強烈的照護需要，那么市場力量應會投資到這個領域并推出相適應的服務。但前述的現狀也說明，現有機制確有尚須完善之處：用地政策與補貼政策就是值得思考的例子。

老年人口增加有時并不可怕，甚至值得欣慰。例如老年群體可以協助年輕家庭照顧嬰幼兒、接送小朋友放學，他們是家庭代際互惠的增量，只要身體健康還能生活自理，大多能搭上一兩把手。老年人口增加最大的風險是失能失智且不能自理——當家中多了一個長期臥床的老人后，中年子女最大難題莫過于上要照顧老人，下要帶小孩，中間還得工作謀生。因此，世界各國的養老服務重心都逐漸轉向失能失智老人的長期照護之上，避免因此阻礙工作年齡段子女的經濟生產力，也避免讓“顧老還是顧小”變成家庭難題。

然而，在過去推行養老產業發展的過程中，一些地方的用地政策與補貼政策，還未能把失能失智老人作為其明確的政策對象。中央在當前的養老體制機制改革中對這部分群體予以了重點關注。黨的二十屆三中全會提出，“加快建立長期護理保險制度”。要知道，只有通過失能評估的老人才能享受長護險待遇。過去八年，共有49個城市試點了長護險，約230萬老人受惠，年人均減負約1.4萬元。這些試點舉措不但有力地減輕了很多有失能失智老人家庭的經濟負擔，還創造了逾30萬個照護員崗位。可以講，長護險的試點讓這些城市更加明晰了養老服務應該聚焦的方向。

回到本文最初的問題來看，筆者認為，地方在進一步推進養老產業發展的過程中，應該始終以滿足大多數低收入、失能失智老人的照護剛需為主要目標。不論長護險何時全國推廣，地方也應把各種政策資源的投入方向明確為滿足照護剛需，爭取獲得適量公共資源投入的最佳效果。也只有這樣，才能更好地呼應中央的規劃方向，同時也確保整個產業擁有堅實的發展空間，讓未來的中國社會更好地應對老齡時代的到來。

（作者系中山大學政治與公共事務管理學院副教授）

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