區域協調 共同富裕——權威專家系列訪談

編者按

廣東經濟規模連續多年全國第一，但同時也面臨城鄉區域發展存在顯著差距的問題。為此，廣東歷屆省委、省政府從推動“雙轉移”到促進粵東西北振興發展，再到構建“一核一帶一區”區域發展格局，堅定不移推進區域協調發展。

“城鄉區域發展不平衡是廣東高質量發展的最大短板。”2018年10月，習近平總書記在廣東視察時指出，“要堅持辯證思維，轉變觀念，努力把短板變成‘潛力板’”。

圍繞總書記的殷殷囑托，8月20日舉行的2022年省長與專家座談會上，多位知名專家學者熱烈討論，積極建言獻策。為充分呈現專家觀點，助力廣東把短板變成“潛力板”，實現區域協調發展與共同富裕，南方日報即日起推出“區域協調 共同富裕——權威專家系列訪談”，敬請垂注。

“機器換人讓勞動力優勢難以發揮，應提高貧困標準倒逼產業轉型升級”“要做大做強粵東粵西粵北地區的中心城市，培養次區域增長極”“要加大‘軟基建’投資，還要通過‘工作福利’鼓勵勤奮工作”“廣東已經在集聚發展中走向相對平衡”……

8月20日，在2022年省長與專家座談會上，國務院發展研究中心副主任余斌等專家學者圍繞“廣東區域協調發展與共同富裕”主題，與省長面對面，為廣東把脈建言。

“廣東是全國的經濟強省和人口大省，在縮小城鄉居民收入差距、財富分配差距、地區發展差距和實現共同富裕上積極探索新路徑，走在全國前列，既理所當然，也意義重大。”余斌說。

1 補貼式增收不可持續 應推動就業能力和居民收入“雙提升”

如何在推動居民收入普遍提升的同時，實現城鄉、區域、行業間居民收入差距逐步縮小，既是實現共同富裕的重要內容，也是專家討論的焦點。

“目前廣東城鄉收入差距仍處于高位，城鄉區域發展不平衡已經成為制約經濟高質量發展和邁向共同富裕的突出短板。”中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱直言。

2021年，廣東全省城鄉居民收入比降至2.46∶1，連續兩年保持在2.5∶1以內。魏后凱表示，這顯示廣東城鄉差距在縮小，但從全國各省中看仍排名靠后，收入差距仍然較高。此外，據他測算，和其它省市相比，近年來，廣東城鄉居民收入差距縮小幅度較小，地區間居民收入差距還有所擴大。

魏后凱認為，一個重要原因是城鎮化與鄉村振興不夠協調，沒有形成聯動，“這體現在珠三角核心區城鎮居民收入較高，外圍農村地區發展滯后；而粵東粵西粵北地區城鎮化滯后，城鎮居民收入較低，屬于一種較低水平的相對均衡”。

魏后凱建議，廣東要把農民增收的重點放在粵東粵西粵北地區，尤其是粵東粵西粵北的縣域農村地區。一方面，要依靠城鎮化為農業規模化經營和農民持續增收創造條件。另一方面，要依靠鄉村振興促進農民收入持續快速增長。特別是要通過發展各具特色的現代鄉村產業體系，促進農民工資性收入和經營凈收入持續快速增長，不斷提高來自本地的工資性收入比重，同時要全面深化農村改革，全力激活農村資源，打通資源變資本、變財富的渠道，不斷拓寬農民財產性增收渠道，穩步提高農民財產凈收入比重和增收貢獻率。

此外，魏后凱還建議，要強化聯農帶農機制并實現向“聯村帶村”轉變，加快發展新型農村集體經濟，鼓勵強村帶弱村，并強化現代農業產業園區的聯農帶農機制，充分發揮產業園在促進村莊協同發展中的作用。

在脫貧攻堅取得全面勝利后，推動農民收入持續增長，既是居民增收的重點也是難點。

余斌認為，由于農產品價格已處于較高價位等多重原因，現階段通過提高農產品價格來增加農民收入、縮小城鄉居民收入差距空間有限，需要積極探索新的路徑。

“近年來，農民收入中的轉移性收入不斷提高，通過政府補貼增加農民收入，短期看確實縮小了城鄉差距，但如果這個群體的就業創業能力沒有提升，收入差距縮小的趨勢就難以持續。”中國財政科學研究院院長劉尚希認為，可在農民外出打工的基礎上，加快放開戶籍遷移，放寬城市落戶，并且讓他們在住房、子女教育、養老等方面獲得同等待遇，提升其就業技能，使其發展機會，尤其是下一代的發展機會更平等。

流動人口多、常住人口城鎮化率高既是廣東人口的特點，也是經濟持續發展的重要動力。日前，國家衛健委在《求是》雜志發文指出，中國總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段。

“這意味著廣東外來人口規模將呈下降趨勢。在勞動、資本的稀缺程度此消彼長的背景下，國民收入初次分配將出現有利于勞動者的轉變。”余斌建議，廣東應引導最低工資標準逐步提高，同時倒逼傳統產業轉型升級，培育新的競爭優勢，還應逐步提高勞動者報酬占國民收入的比重，不斷擴大中等收入群體規模，爭取在全國率先達到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”的目標。

在國家發展改革委宏觀經濟研究院院長王昌林看來，廣東處于我國高質量發展第一梯隊，經濟發展基礎較好，居民收入水平較高，應在扎實推進共同富裕方面發揮引領示范作用。“要著力培育高水平的中等收入群體，使中等收入的標準與廣東發展水平相適應，與廣東現代化建設進程相協調，建議以三口之家的家庭年收入達到20萬元作為中等收入群體的起點，實施擴大中等收入群體行動。”王昌林說。

2 “機器換人”或削弱勞動力優勢 要以科技創新催生更多高薪崗位

居民收入上升的另一面，是勞動力成本的增長，這也是近年來不少珠三角制造業企業推動“機器換人”的背后因素之一。

“機器換人和智能制造，客觀上讓欠發達地區勞動力資源豐富、價格低廉的優勢難以充分發揮。”余斌表示，產業集群對配套企業的要求更高，這也增加了欠發達地區招商引資的難度。

反之，珠三角核心區的產業規模大、配套完善，從而降低生產成本提升經濟效率，吸引更多經濟要素持續匯聚，可能使得區域發展不平衡更加明顯。

在中國科學院院士、中山大學校長高松看來，在這背后是兩種經濟效應的互相作用。“分析廣東區域發展差距的影響因素，可用極化效應和擴散效應這對概念，這兩個概念較好說明了經濟發達地區對相鄰欠發達地區的雙重作用和影響。在市場機制的自發作用下，極化效應會導致發達地區越來越富，相鄰落后地區越來越窮。擴散效應則有助于縮小區域經濟發展差距。”高松說。

高松認為，目前在廣東區域發展過程中，極化效應仍占據主導地位，導致廣東的區域發展表現出了明顯的馬太效應。相關統計數據表明，要素向珠三角集聚的趨勢仍在強化，這體現在三個方面：第一，創新要素高度集中于珠三角地區；第二，粵東粵西粵北地區的產業發展空間載體不足，導致珠三角地區的產業擴散出現明顯的跳躍擴散，比如，產業擴散過程跳過了北部生態發展區而轉移去省外城市；第三，珠三角對外產業轉移的速度有所減緩。

為此，他建議，一方面要加大落后地區教育事業的投入，完善落后地區教育人才激勵機制，引導教育資源的均衡合理分布；另一方面要因地制宜發展特色產業，具體而言，一要加大粵東粵西粵北地區開發區等產業平臺建設，推進營商環境綜合改革，推動珠三角企業更多地和粵東粵西粵北地區形成產業鏈合作，形成具有專業化優勢的龍頭產業；二要在鄉村振興戰略下，重點推動縣域經濟發展，打造地方特色產業。

上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘則認為，近年來廣東各地市人口和GDP數據表明，雖然人口仍在集聚，但人均GDP的城市間差距在縮小，“廣東正在集聚發展中促進相對平衡”。他建議廣東各個城市之間更多通過分工深化、優勢互補、梯度發展，推動實現共同富裕。

王昌林認為，創新與產業發展對廣東提高發展的平衡性協調性非常重要。在他就廣東推進共同富裕提出的“135”戰略中，“5”就是指夯實科技創新、實體經濟、人力資本、公共服務、體制機制支撐等五大關鍵支撐。

其中，在科技創新方面，他建議廣東繼續發揮創新和開放前沿的優勢，努力實現從過去的以經濟特區建設為主，向建設創新特區轉變，通過科技創新體制的先行先試，以更大規模集聚創新人才、技術、創業投資等創新要素，著力加強基礎研究，建立全球新技術新業態新模式產業化高地，努力取得一批顛覆性的科技創新成果，創造更多高薪酬的就業崗位，塑造新的競爭優勢，為推動共同富裕提供強大引擎。

國際經驗表明，實體經濟發展水平是一個國家和地區有效避免收入差距過大、提升中等收入群體的重要基石。對此，王昌林直言，當前廣東產業發展面臨“上壓下擠”的雙重壓力，產業鏈不穩、不高、不強的問題凸顯，共同富裕的根基不牢。“必須把穩定制造業比重放在突出位置，切實降低制造業成本，防止產業過快外遷，同時要大力推進產業數字化、智能化改造，適應我國從人口紅利向人才紅利轉變的階段性特征，大力發展技術服務貿易和知識技術密集產業，建設現代化產業體系。”王昌林說。

3 “市民化”進程有待加快 縣域經濟是城鎮化潛力所在

城鎮化與工業化，是推動我國經濟發展的兩種重要力量。這體現在人口結構上，就是農民為主體轉為市民為主體；體現在經濟結構上，就是農業為主轉變為工業和服務業為主。

“全國農業戶籍人口超過全國人口的50%，從經濟身份、社會身份以及財富積累、社會基本權利等維度來觀察，我國依然是一個‘農民社會’。”劉尚希認為，這種社會結構是歷史地形成的，自上世紀中葉以來，為滿足內源工業化資金積累的需要，構建了以二元公有制為基礎的城鄉二元結構，由此形成了群體性的能力差距，并對應著群體性的分配差距。改革開放以來，城鄉二元結構有量的變化，但未有質的改變，這將是妨礙共同富裕的最大障礙。

在劉尚希看來，這種社會結構造成了社會不平等，會加劇經濟不平等，擴大收入差距，無論效率還是公平都會受到損害。他建議，不僅要著力解決進城落戶的問題，還應重視新落戶市民待遇平等化、人力資本積累和技能水平提升等問題，特別是加快解決大量人口“人戶分離”導致留守兒童、空巢老人等社會問題，滿足人民對美好生活的追求。

按照常住人口計算，2021年廣東城鎮化率高達74.63%，居全國各省區首位，但各區域差異較大。

“目前，珠三角地區城鎮化已經進入相對穩定階段，日益逼近城鎮化率的天花板，且一些大城市中心區密度過高，開發強度過大，受到了資源環境承載能力的制約。”魏后凱認為，一方面，珠三角核心區推進城鎮化的重點是在提高城鎮化質量、優化空間結構的基礎上，更加重視鄉村振興，尤其是外圍地區的農村發展，促進城鄉全面融合；另一方面，粵東粵西粵北地區城鎮化水平較低，是廣東推進城鎮化的重點和潛力所在，要大力推進新型城鎮化，充分發揮中心城市和縣城的帶動作用，依靠新型城鎮化來引領帶動鄉村振興。

近年來，在城鎮化格局中，縣城受到更多重視。今年發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

魏后凱表示，廣東應分區分類施策，全面加快推進縣域經濟發展。“縣域經濟是廣東的薄弱環節，也是未來廣東發展的潛力所在。應進一步強化縣城在新型城鎮化中的重要載體作用，把縣域作為城鄉融合發展的切入點和全面推進鄉村振興的主戰場。”

在他看來，分區分類是縣城發展的關鍵詞。具體而言，要針對珠三角核心區、沿海經濟帶東西兩翼和北部生態發展區的不同情況，制定差別化的縣域發展戰略和政策。“目前，珠三角一些大都市中心區集聚的功能過多，對珠三角外圍和粵東粵西粵北地區形成強大的虹吸效應。要加快珠三角地區轉型升級步伐，推動和引導大都市中心區非核心功能疏解，通過非核心功能疏解推動大都市中心區部分產業向周邊縣域擴散，形成面向廣東全域的新型產業分工和錯位競爭格局。”魏后凱說。

“此外，廣東縣域經濟差別大、類型多，要針對不同類型的縣域特點，因地制宜、發揮優勢，實行分類施策。”魏后凱表示，要按照各縣域的主體功能定位，實行差別化的考核制度和支持政策。對于那些處于國家重要生態功能區的縣域，不再考核經濟總量，重點是保護生態環境，發展生態型產業體系，著力提高居民生活福利水平。

4 要素流動成本高 建議以“協商制”推動都市圈一體化

共同富裕的實現是一個在動態中向前發展的過程，不是同時富裕、同步富裕、同等富裕。實現共同富裕的目標，首先要通過全國人民共同奮斗把“蛋糕”做大做好，然后通過合理的制度安排正確處理增長和分配關系，把“蛋糕”切好分好。

從長遠眼光看，制度建設對實現共同富裕尤為關鍵。

“就珠三角而言，要實現共同富裕就要多注重普遍性問題。普遍性問題的解決才是可持續發展，在繼續做大‘大餅’的基礎上分好‘大餅’的最有效方法。簡單地說，廣東要實現共同富裕，就必須通過省統籌。”香港中文大學（深圳）教授鄭永年表示，首先要促進區域間基本規則的對接統一。

“廣東各個城市營商環境不一，這表現在稅收、土地、勞動等各個方面。”鄭永年認為，這樣一來，企業從一個城市（地區）到另一個城市（地區）投資就會面臨很高的制度性交易成本。對此，應把廣東區域協調發展納入建設全國統一大市場的框架下統籌推進，要打破不同城市（地區）間基本規則和制度不統一、行政壁壘迭出的格局，實現資源要素在不同區域間自由流動和優化配置。

“在這樣的制度基礎上，要系統梳理和確認各城市的比較優勢，盡快產生勞動分工效應，共同‘把餅做大’，不簡單重復勞動，不搞惡性競爭。”鄭永年說。

此外，鄭永年還建議廣東由投資于物為主的“硬基建”向投資于人為主的醫療、教育、社保、養老、公共住房等“軟基建”轉變，同時以可持續發展為導向，與公共服務供給制度改革和機制創新緊密結合，提高“軟基建”投資的效率，并通過“工作福利”鼓勵勤奮工作。

事實上，以制度建設為基礎，提升基本公共服務在都市圈乃至全省范圍的均等化，正是廣東近年來著力的方向。

陸銘建議，廣東要更好發揮都市圈引領作用，可以“協商制”推動都市圈區域一體化，借鑒廣佛同城化建設經驗，強化一體化的行政區改革，還應優化軌道交通路網和站點設計，更充分地釋放核心城市對珠三角周邊城市的輻射帶動能力。

劉尚希的觀點與之類似。他表示，應按照都市圈城市群來重塑人口的布局和居住形態，“體現在政府工作中，就是要放棄以靜態地理概念來縮小區域差距和分配公共資源的傳統做法，省以下財政體制、轉移支付要轉向以動態社會來設計優化，讓公共資源的配置、布局跟隨人走。”

在王昌林看來，應強化體制機制改革在推進共同富裕的關鍵作用。這體現在兩個方面，其一，廣東要圍繞推進高質量發展、做大做優社會財富“蛋糕”，大力推進科技創新體制、人才體制機制、市場準入、土地制度等關鍵領域的改革創新，探索建立與數字經濟、生物經濟、低碳循環經濟發展相適應的體制機制，努力成為新科技革命的試驗田；其二，要穩步推進收入分配制度改革、切好分好社會財富“蛋糕”，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，積極探索第三次分配方式方法，完善先富帶后富、先富幫后富的機制，建立健全動態提高社會保障水平的體制機制。

專家聲音

引導最低工資標準提高，倒逼傳統產業轉型升級，逐步提高勞動者報酬占國民收入的比重。——余斌

建議做大做強粵東粵西粵北地區的中心城市，培養次區域增長極。——高松

加大“軟基建”投資，帶動社會投資，通過“工作福利”鼓勵勤奮工作。——鄭永年

政府要放棄以靜態地理概念來縮小區域差距和分配公共資源的傳統做法，轉向以動態社會來設計優化，讓公共資源的配置、布局跟隨人走。——劉尚希

要強化聯農帶農機制，實現“聯村帶村”，加快發展新型農村集體經濟，鼓勵強村帶弱村，并強化現代農業產業園區的聯農帶農機制。——魏后凱

建議以“協商制”推動都市圈區域一體化，借鑒廣佛同城化建設經驗，強化一體化的行政區改革。——陸銘

建議以三口之家的家庭年收入達到20萬元作為中等收入群體的起點，實施擴大中等收入群體行動。——王昌林

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